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Real Decreto-Ley 16/2012 o la dictadura del artículo 135 de la Constitución: la Sentencia del Tribunal Constitucional

La entrada en vigor del Real Decreto-Ley (RDL) 16/2012 de medidas urgentes para – supuestamente – garantizar la sostenibilidad, calidad y seguridad del Sistema Nacional de Salud y sus prestaciones quebró el principio de universalidad consignado hasta entonces en la Ley General de Sanidad de 1986 que reconocía como titulares del derecho a la salud y la atención sanitaria a “todos los españoles y ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacional”(Artículo 1, 2). Transcurridos más de 4 años de esta entrada en vigor, la vulneración del derecho a la salud impuesta por el RDL se ha visto agravada por la inseguridad jurídica en la que ha sumido a los sectores más vulnerables de la población. Así, la dejadez de funciones por parte de las autoridades competentes – cuando no directamente el abandono malintencionado de estas funciones – ha provocado que la aplicación del RDL se haya caracterizado por su arbitrariedad y discrecionalidad.

El Tribunal Constitucional (TC) se pronunció sobre la pertinencia de esta norma ya en 2012, en relación con las competencias del País Vasco para brindar asistencia sanitaria a las personas inmigrantes en situación irregular. En este auto, el Tribunal argumentaba – en una opinión que fue posteriormente reiterada en los autos que resolvían el levantamiento de la suspensión a las normativas navarra y valenciana, también impugnadas por el Gobierno – que “el derecho a la salud y el derecho a la integridad física de las personas afectadas por las medidas impugnadas, así como la conveniencia de evitar riesgos para la salud del conjunto de la sociedad, poseen una importancia singular en el marco constitucional, que no puede verse desvirtuada por la mera consideración de un eventual ahorro económico que no ha podido ser concretado”. La rotundidad de esta afirmación, así como la firme defensa de la importancia constitucional del derecho a la salud parecían evidenciar que el Alto Tribunal declararía inconstitucional el RDL 16/2012.

Sin embargo, y contra todo pronóstico, la Sentencia del TC 139/2016 de 21 de julio de 2016 avaló la constitucionalidad del RDL, contradiciendo frontalmente lo expuesto en autos anteriores y echando por tierra las esperanzas de la Sociedad Civil. Esta decisión, lejos de suscitar la unanimidad dentro del Tribunal contó con los votos particulares de tres magistrados que mostraron su profunda discrepancia. En su argumentación, el TC consideró probado en primer lugar la concurrencia de una situación excepcional – la crisis económica que afectaba a la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud (SNS) – que justificaba el uso de un instrumento legislativo de excepción como el RDL. Llama la atención que los cambios estructurales realizados de manera coyuntural, como el retorno al modelo de aseguramiento, no fuese considerado un uso inconstitucional de la figura del RDL. No se puede perder de vista que la mayoría absoluta del Partido Popular impidió el debate parlamentario al que obliga la propia Constitución (CE).

Justificada la herramienta, el TC consideró igualmente legítimo que, en aras del ahorro de costes y la mejora de la eficiencia del sistema, se introdujeran las figuras de asegurados o beneficiarios del SNS, excluyendo de dichas categorías a colectivos vulnerables que quedaban al margen de la asistencia sanitaria financiada con fondos públicos. La contradicción aquí respecto a las argumentaciones contenidas en los autos precedentes es evidente. Resulta particularmente llamativa la clarificación que realiza el Tribunal al afirmar que la pretensión de universalidad de la protección de la salud recogida por el artículo 43 de la CE no puede confundirse con un derecho a la gratuidad de las prestaciones y los servicios sanitarios. De este modo, según el TC estaríamos ante un derecho que es susceptible de ser modulado en su aplicación por el legislador. Esta es una afirmación profundamente falaz pues tal y como han señalado reiteradamente organizaciones como Médicos del Mundo, la protección de la salud en España no es gratuita sino que se financia a través de impuestos directos e indirectos. De hecho, todas las personas que viven en el Estado español pagan impuestos sobre el consumo (ej. IVA), contribuyendo con ello al financiamiento del SNS.

Ya por último, resulta elocuente el poco valor que e Tribunal otorga a las obligaciones internacionales de España en materia de Derechos Humanos. Así, tras afirmar que el RDL no vulnera el contenido del derecho a la salud delimitado por los tratados internacionales, niega que los tratados y convenios internacionales puedan considerarse en sí mismos canon de constitucionalidad. Esto lleva al TC a ignorar la opinión de organismos internacionales como el Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa quien consideró que el Real Decreto 16/2012 es contrario al Artículo 11, el cual obliga a los gobiernos a garantizar a todas las personas un ejercicio efectivo del derecho a la protección de la salud, eliminando las causas de la enfermedad. De igual manera, la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos señaló que España tiene la obligación de garantizar el acceso a la atención sanitaria a todas las personas, incluidas las personas migrantes, independientemente de su situación jurídica.

A la vista de los hechos queda la sensación que TC se ha convertido en el principal cancerbero del artículo 135 de la CE, impuesto por Bruselas, e intérprete de primer orden de las directivas europeas en relación con asistencia sanitaria transfronteriza.